Pitbulls & pitfalls: la légalité de l’interdiction d’animaux par les municipalités

by Léo Fugazza

Référence: Pitbulls & pitfalls: la légalité de l’interdiction d’animaux par les municipalités, 2016 OPLF 1


Depuis qu’une femme est décédée suite à une attaque impliquant un chien dit “pitbull”,  le 8 juin 2016, l’effet croisé de l’attention médiatique accrue dans une période de nouvelles estivale creuse et de l’illusion de fréquence, ou phénomène Baader-Meinhof, a mené plusieurs municipalités à vouloir se montrer “tough on pitbulls“. Puisque plusieurs municipalités à travers le Québec interdisent déjà les pitbulls ou d’autres espèces d’animaux ou certaines races de certaines espèces animales, et que d’autres ont déjà décidé de leur emboîter le pas ou annoncé qu’elles le feraient prochainement, il nous semble important d’explorer un problème juridique majeur impliqué dans cette façon d’approcher la situation, avant d’indiquer certains solutions alternatives envisageables.

(Notons que le gouvernement du Québec a aussi annoncé son intention de légiférer en la matière. Cela dépasse cependant le cadre de ce billet, surtout considérant qu’aucune mesure claire n’est encore envisagée.)

Cadre de protection actuel
Avant de traiter de la question qui nous intéresse, relativement technique, nous jugeons pertinent de faire un rapide survol des protections déjà prévues en matière d’animaux dits dangereux, vu la panique qui semble entourer le sujet. En effet, l’état actuel du droit n’est pas un no man’s land où le pitbull et co. règnent impunément, sans limite à leur danger supposé. Plusieurs dispositions permettent de prévenir la dangerosité animale, d’une part, et de tenir responsable la personne qui manquent à ses devoirs et mène à la dangerosité d’un animal, d’autre part.

La Loi sur le bien-être et la sécurité de l’animal, RLRQ c. B-3.1 (ci-après «L.b.e.s.a.») prévoit l’obligation d’assurer le bien-être et la sécurité de l’animal qu’on possède ou qu’on garde, en précisant que cela inclut offrir les soins propres aux impératifs biologiques de l’animal, terme défini par la Loi:

5. Le propriétaire ou la personne ayant la garde d’un animal doit s’assurer que le bien-être ou la sécurité de l’animal n’est pas compromis. Le bien-être ou la sécurité d’un animal est présumé compromis lorsqu’il ne reçoit pas les soins propres à ses impératifs biologiques. [..]

1. […] 5° «impératifs biologiques»: les besoins essentiels d’ordre physique, physiologique et comportemental liés, notamment, à l’espèce ou la race de l’animal, à son âge, à son stade de croissance, à sa taille, à son niveau d’activité physique ou physiologique, à sa sociabilité avec les humains et autres animaux, à ses capacités cognitives, à son état de santé, ainsi que ceux liés à son degré d’adaptation au froid, à la chaleur ou aux intempéries;
[…]

Ainsi, il y a une obligation légale de donner des soins liés à la «sociabilité avec les humains et autres animaux». Ces soins permettent justement d’éviter que des animaux potentiellement dangereux, comme les pitbulls (ou tout autre chien, ou tout animal possédant une mâchoire et des crocs, des griffes ou des cornes), ne le deviennent effectivement. Cette obligation est encore plus explicite pour certains animaux sous la L.b.e.s.a.:

8. Le propriétaire ou la personne ayant la garde d’un chat, d’un chien, d’un équidé ou d’un autre animal déterminé par règlement doit fournir à l’animal la stimulation, la socialisation ou l’enrichissement environnemental qui conviennent à ses impératifs biologiques.

Certains des actes traditionnellement associés au dressage pour la violence, ou alors au dressage négligent pouvant mener à la dangerosité, sont également proscrits:

6. Nul ne peut, par son acte ou son omission, faire en sorte qu’un animal soit en détresse.
Pour l’application de la présente loi, un animal est en détresse dans les cas suivants:
1°  il est soumis à un traitement qui causera sa mort ou lui fera subir des lésions graves, si ce traitement n’est pas immédiatement modifié;
2°  il est soumis à un traitement qui lui cause des douleurs aiguës;
3°  il est exposé à des conditions qui lui causent une anxiété ou une souffrance excessives.
9.Il est interdit de dresser un animal pour le combat avec un autre animal.
Il est interdit d’être propriétaire d’équipements ou de structures utilisés dans les combats d’animaux ou servant à dresser des animaux pour le combat. Il est également interdit d’avoir en sa possession de tels équipements ou structures.
Le propriétaire ou la personne ayant la garde d’un animal ne peut permettre ou tolérer que l’animal combatte un autre animal.

Cette loi s’assortie de clauses pénales élevées (art. 68) pour les infractions à ces diverses obligations. La récidive aggrave la peine (art. 70) et «le fait que le contrevenant ait agit intentionnellement ou ait fait preuve d’insouciance ou de négligence» est un critère qui doit être pris en compte par le juge pour la sentence (art. 75, al. 1, par. 8°). Enfin, le droit de posséder un animal peut même être retiré dans certains cas suite à une condamnation (art. 76).

Le Code civil du Québec, L.Q. 1991 (ci-après «C.c.Q.»), lui, prévoit la responsabilité des propriétaires d’animaux pour les préjudices que ceux-ci causent:

1466. Le propriétaire d’un animal est tenu de réparer le préjudice que l’animal a causé, soit qu’il fût sous sa garde ou sous celle d’un tiers, soit qu’il fût égaré ou échappé.
La personne qui se sert de l’animal en est aussi, pendant ce temps, responsable avec le propriétaire.

Cette disposition tend à encourage les propriétaires d’animaux à les dresser convenablement, sachant que tout accident, et à plus forte raison toute faute intentionnelle, engagera sa responsabilité civile. Ils ont tout avantage à minimiser les risques. 

Un animal peut aussi répondre à la définition d’une «arme» du Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46 (ci-après «C.cr.»), à son article 2. Si un animal élevé comme une arme (ci-après «animal-arme»), c’est à dire comme une «chose conçue, utilisée ou qu’une personne entend utiliser pour soit tuer ou blesser quelqu’un, soit le menacer ou l’intimider», son utilisation peut entraîner la responsabilité criminelle de la personne qui l’utilise. Ainsi, si un animal-arme est utilisé pour se livrer à des voies de fait, ou alors même s’il n’y a que menace d’utilisation d’un animal-arme lorsqu’une personne se livre à des voies de fait, la personne commet alors une agression armée au sens de l’article 267 C.cr., avec les peines plus élevées qui y sont associées. Cette disposition peut servir à décourager les propriétaires d’animaux à les transformer en bêtes volontairement dangereuses, en animal-arme, puisque la preuve de cet élevage spécifique pourrait servir à alourdir leur peine.

De plus, notamment, des accusations de négligence criminelle (art. 219 C.cr.) causant des lésions corporelles (art. 221 C.cr.) ou la mort (art. 220 C.cr.) sont également envisageables en l’absence de voies de fait.

Soulignons aussi que les animaux devenus dangereux pour des raisons de santé sont également largement encadrés par la Loi sur la protection sanitaire des animaux, RLRQ c. P-42, qui inclut des obligations de divulgation pour le propriétaire devant des signes d’un enjeu sanitaire (art. 3.1).

La question de l’inconciliabilité
En matière de bien-être et de sécurité des animaux, la L.b.e.s.a. prévoit sa primauté sur la règlementation municipale:

4. Toute disposition d’une loi accordant un pouvoir à une municipalité ou toute disposition d’un règlement adopté par une municipalité, inconciliable avec une disposition de la présente loi ou d’un de ses règlements, est inopérante.
Il en est de même pour les dispositions des normes ou codes de pratiques dont l’application est rendue obligatoire par le gouvernement conformément au paragraphe 3º de l’article 64.

À notre connaissance, il n’existe aucun jugement répertorié qui s’est penché sur cet article précis. On peut toutefois tirer des leçons de dispositions au langage similaire, notamment l’article 3 de la Loi sur les compétences municipales, RLRQ c. C-47.1 (ci-après «L.c.m.»), plus large dans sa portée (et dont l’article 4 L.b.e.s.a. est d’ailleurs essentiellement un calque), et l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, [annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, c.11 (R.-U.)].

Le terme «inconciliable» réfère à l’incompatibilité, ou comme l’a défini le juge Benoit Moulin de la Cour supérieure dans Pétrolia inc. c. Gaspé (Ville de), 2014 QCCS 360, au paragraphe 34: «l’adjectif « inconciliable » signifie que l’on ne peut concilier, rendre compatible, harmoniser avec quelque chose d’autre; il a, comme synonyme « incompatible ».*
*Voir Le Petit Larousse illustré, édition 2014, Paris et Le Petit Robert en ligne, dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, version numérique, nouvelle édition, millésime 2013, définitions de « inconciliable », « concilier », « incompatible » »

Si nous voulons comprendre ce terme, c’est essentiellement parce que notre droit reconnaît la prépondérance de la législation provinciale sur la règlementation municipale, inopérante dans son incompatibilité ou son inconciliabilité. C’est parce que les municipalités, malgré une reconnaissance de plus en plus grande de leur autonomie—la dernière déclaration en date tombant le même jour que le décès ayant déclenché la situation actuelle—, demeurent des créatures de la législature provinciale (Godbout c. Longueuil (Ville), [1997] 3 R.C.S. 844, par. 51), subordonnées à celle-ci, et sur lesquelles elle a compétence (Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, ch. 3 (R.U.), art. 92, al. 1, par. 8). Les articles 4 L.b.e.s.a. et 3 L.c.m. sont des exemples particuliers et spécifiques de ce principe constitutionnel général.

Le test applicable à l’article 4 L.b.e.s.a., mais plus généralement pour déterminer l’inconciliabilité ou l’incompatibilité d’une règlementation municipale avec une législation provinciale, est celui de «l’impossibilité de se conformer aux deux textes», développé par la juge Claire L’Heureux-Dubé de la Cour suprême dans 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40 , par. 33 et s., mais également accepté par les juges concurrents.

La juge Marie-France Bich de la Cour d’appel a succinctement résumé l’état du droit dans Courses automobiles Mont-Tremblant inc. c. Iredale, 2013 QCCA 1348. Au paragraphe 59, elle indique que «la Cour suprême conclut par ailleurs que la vérification de la compatibilité d’un règlement municipal avec une loi autre que sa loi habilitante obéit à un test qui peut, pour le moment (car j’y reviendrai plus loin), être résumé ainsi : est-il possible ou impossible de se conformer à la fois au règlement municipal et à la loi? Aux fins de répondre à cette question, la jurisprudence commande d’adopter l’interprétation qui favorise au mieux la coexistence des textes de même qu’une normativité pluraliste.» Au paragraphe 110, elle précise que «l’existence d’un conflit, c’est-à-dire d’une insoluble contradiction entre une norme réglementaire municipale et une norme législative ou réglementaire provinciale, entraîne la prépondérance de la seconde, la première devenant inopérante, principe que confirme l’article 3 L.c.m.»

Y a-t-il, donc, une «insoluble contradiction» entre les devoirs qu’imposeraient aux citoyens une règlementation municipale interdisant certaines espèces ou races d’animaux et ceux qu’imposent la L.b.e.s.a.? Même en prenant la position la plus conciliatrice possible, il semble que oui.

Après analyse des dispositions en cause, nous croyons que, sauf si la règlementation comporte des dispositions visant à suffisamment tempérer son effet, par exemple la reconnaissance de droits acquis pour les propriétaires au moment de son entrée en vigueur, elle mènerait effectivement à forcer les propriétaires à choisir entre respecter la règlementation municipale ou la législation provinciale. En effet, l’interdiction suppose que les propriétaires s’y conformeront soit en abandonnant leur animal, soit en l’euthanasiant, tandis que la L.b.e.s.a. les forcent à prodiguer à leur animal les «soins propres à ses impératifs biologiques» (donc de ne pas l’abandonner) et de ne pas le maltraiter (donc de ne pas l’euthanasier arbitrairement). Il est impossible de respecter les deux simultanément. La L.b.e.s.a., prépondérante, devrait être suivie et donc rendre inopérante la règlementation municipale.

En tout respect pour le juge Luc Lefebvre de la Cour supérieure, nous ne croyons pas que «le fait d’euthanasier des chats n’est pas prohibé par la L.B.E.S.A.» et que cela suffit à écarter cette crainte d’inconciliabilité des règlements municipaux restrictifs, tel qu’il l’affirme dans St-Eustache (Ville de) c. Doucet, 2016 QCCS 1865, au paragraphe 48. Bien qu’elle soit la seule décision répertoriée portant à ce jour sur la L.b.e.s.a., elle nous apparaît erronée dans son interprétation de la loi.

En effet, les possibilités d’euthanasie prévues à la L.b.e.s.a. soit visent à éviter des souffrances (art. 42), soit sont subordonnées à l’accord d’un juge (art. 47), soient nécessitent une décision du ministre, en raison d’un non-paiement de frais de garde—et donc après que la possibilité de garder dans des conditions convenables l’animal soit remise en question—, le tout fait «selon les conditions et modalités prévues par règlement», que l’animal ait été saisi (art. 50) ou abandonné (art. 53). Surtout, il faut s’assurer que «les circonstances entourant l’acte ainsi que la méthode employée ne soient pas cruelles et qu’elles minimisent la douleur et l’anxiété chez l’animal» (art. 12). S’il est vrai d’affirmer que la L.b.e.s.a. ne prohibe pas complètement l’euthanasie, elle ne donne pas pour autant une licence d’euthanasier. Elle ne prévoit cette procédure que dans des cas particuliers, en prenant en compte l’intérêt de l’animal, pas simplement parce que la personne qui possède l’animal se trouve sur un territoire municipal qui a interdit son espèce ou sa race. Nous croyons même plutôt juste d’affirmer que de devoir euthanasier un animal autrement bien portant, possédé par un propriétaire aimant et capable de lui prodiguer les «soins propres à ses impératifs biologiques» constituerait une circonstance cruelle, en considérant «que l’espèce humaine a une responsabilité individuelle et collective de veiller au bien-être et à la sécurité des animaux» (Préambule L.b.e.s.a.) et «que l’animal est un être doué de sensibilité ayant des impératifs biologiques» (Préambule L.b.e.s.a., art. 898.1 C.c.Q.).

Même si la règlementation municipale n’était pas inconciliable, d’autres problèmes juridiques se posent, notamment relatifs à la taxonomie des espèces ou des races interdites. En effet, on peut alors se demander si la règlementation municipale est suffisamment précise dans son identification des animaux prohibés (race pure, hybrides, hybrides d’hybrides, etc.). La question de savoir si l’interdiction constituerait une infraction de responsabilité stricte ou absolue se poserait aussi, puisque l’erreur de fait raisonnable sur la race (moins sur l’espèce) d’un animal serait certainement envisageable, surtout si les vendeurs/donneurs se mettent, en réaction à la règlementation municipale, à vendre/donner les animaux prohibés sous une autre appellation. Mais ce sont des questions trop hypothétiques sans connaître le texte qu’on attaquerait, que nous nous limiterons à mentionner au passage.

Solutions alternatives envisageables
Bien qu’une législation provinciale, ou alors une règlementation municipale rédigée afin de pallier au problème d’incompatibilité que nous avons identifié, pourraient mettre en place une interdiction, il ne nous semble pas que ce soit une avenue souhaitable. Le problème fondamental n’est pas la dangerosité intrinsèque de certaines races ou espèces animales, généralement, mais plutôt le fait que les soins ou l’absence de soins qui leur sont prodigués les rendent effectivement dangereux. Dans le débat entre l’inné et l’acquis, nature vs. nurture, nous considérons que la preuve existe que l’acquis est plus déterminant, ou du moins suffisamment déterminant pour laisser une chance aux propriétaires d’animaux jugés risqués de prouver qu’ils peuvent contrebalancer l’inné.

Des solutions alternatives sont envisageables à la prohibition absolue, et croyons-nous, préférables. Celles-ci devraient viser à empêcher que des mauvais propriétaires puissent posséder des animaux, autant dans le but de protéger l’animal que la population humaine. Ainsi, nous soulignerons qu’il est possible:

  • De requérir, soit au niveau municipal soit au niveau provincial, un permis afin de pouvoir posséder un animal pouvant devenir dangereux s’il ne reçoit pas adéquatement les «soins propres à ses impératifs biologiques». Ce permis pourrait être subordonné à la réussite d’une évaluation, ou au suivi d’une formation, tout comme l’État contrôle les permis de conduire; et,
  • D’ajouter à la L.b.e.s.a. des dispositions permettant d’interdire à une personne de posséder un animal si un animal qu’elle possède ou dont elle a la garde attaque une personne ou un autre animal, basée sur le modèle de l’article 76, mais sans requérir une condamnation. Ainsi, l’ordonnance pourrait être rendue, que ce soit par un juge ou par une instance administrative, sauf si la personne démontre qu’elle est un propriétaire adéquat, qui ne favorise pas la dangerosité, c’est-à-dire:
    • Que l’attaque n’est pas liée aux soins ou à l’absence de soins qu’elle a prodigué à l’animal;
    • Qu’elle a prodigué à l’animal des «soins propres à ses impératifs biologiques»; et,
    • Qu’elle n’est pas devenue propriétaire ou n’a pas obtenu la garde de l’animal en raison des soins ou de l’absence de soins prodigués à l’animal et liés à l’attaque.

L’une ou l’autre de ces mesures, ou alors si l’État estime absolument nécessaire d’agir symboliquement les deux, combinées avec les mesures de protection déjà en place dans notre droit, suffiraient selon nous à prévenir plusieurs des incidents provoquant des lésions corporelles ou la mort et impliquant des animaux dont la socialisation a été ignorée, bâclée, ou volontairement altérée pour favoriser leur agressivité.

Naturellement, ces mesures, que ce soit celles alternatives que nous avançons ou celles prohibitives considérées par les municipalités ou par Québec, ne sont pas à coût nul. Comme l’a fait remarquer Luc Ferrandez, maire du Plateau Mont-Royal et chef intérimaire de Projet Montréal, toute mesure répressive entraîne une augmentation des coûts liés à l’administration de la justice, non les moindre les coûts des forces policières. Cela dit, si nous avons vraiment à cœur l’intérêt des animaux, comme nous le prétendons, les coûts ne devraient pas nous empêcher de mettre en place des systèmes et des règles qui visent à réduire autant que possible leur abandon et leur euthanasie.

La solution devant la peur de la population de certaines espèces ou races d’animaux, causée par des exemples de mauvais propriétaires, ce n’est pas d’éradiquer ces espèces ou ces races. Le génocide animal semble une solution exagérément cruelle devant de simples anecdotes évitables.

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